——《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》學習輔導之三

高德道

《實施綱要》第五部分，以“三個代表”重要思想為指導，注重貫徹十六屆四中全會和胡錦濤同志“努力創新反腐倡廉工作機制。加強廉政法制建設，用制度規范權力運行、約束干部從政行為”的要求，從反腐倡廉基本制度和源頭上治理腐敗制度兩個方面提出制度建設的基本構架，同時對提高制度建設的質量和水平，嚴格貫徹執行反腐倡廉各項制度。提出了具體要求。

 

一、深刻認識反腐倡廉制度的保證作用

建立健全懲治和預防腐敗體系是一項系統工程，需要從多方面入手。在這一體系中，教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵，三者相互依存、相互促進，統一于懲治和預防腐敗體系之中。

制度問題具有根本性、全局性、穩定性、長期性。改革開放特別是黨的十三屆四中全會以來，我們黨高度重視制度建設，取得了顯著成績。在新世紀新階段，科學構建反腐倡廉制度，把制度建設貫穿于加強教育、健全法制、創新體制、強化監督之中，通過制度建設夯實了教育這個基礎，保證教育的針對性和有效性；通過制度建設強化監督，保證監督的規范化和制度化；這是做好反腐倡廉工作的根本途徑。

 

二、準確把握反腐倡廉制度的主要內容

《實施綱要》首次提出了“建立健全反腐倡廉基本制度”和“從源頭上治理腐敗制度”，這是在對以往反腐倡廉制度進行總結的基礎上提出的科學分類，對于反腐倡廉制度建設具有重要意義。

(一)建立健全反腐倡廉基本制度

所謂基本制度，是指規范反腐倡廉各個方面必須堅持的、管長期的，不因某一階段的工作改變而改變的制度。關于建立健全反腐倡廉基本制度，《實施綱要》提出了“四個完善”：一是完善對權力制約和監督的制度。二是完善反腐倡廉相關法律和規范國家工作人員從政行為的制度。三是完善對違紀違法行為的懲處制度。四是完善反腐敗領導體制、工作機制。

l、完善對權力制約和監督的制度。

歷史經驗證明，不受制約和監督的權力，必然導致濫用和腐敗。《實施綱要》基于對黨的十六大提出的“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用”的深刻認識，通過對我們黨“用發展民主來防治腐敗”重要傳統的繼承和發展，提出了一系列對權力制約和監督的制度。

《實施綱要》強調指出，要完善對權力制約和監督的制度，首先是要“堅持民主集中制這一黨的根本組織制度，健全民主集中制的各項具體制度。”民主集中制，是黨的根本組織制度，是黨內生活必須遵循的基本準則。我們黨在長期的實踐中所形成的組織制度、領導制度、工作制度、生活制度和監督制度，都體現著民主集中制的原則。堅持和健全民主集中制，是關系黨和國家命運的重大問題。如果不堅持和健全民主集中制，不使全體黨員真正在政治上處于平等地位，便不可能使黨的所有成員特別是各級領導干部真正處于黨和人民的監督之下，及時通過嚴肅的批評與自我批評，抵御、糾正各種不正之風和消除消極腐敗現象。同時，要建立和完善黨內情況通報、情況反映、重大決策征求意見等制度，逐步推進黨務公開。要建立黨的代表大會代表提案制度。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，建立代表提議的處理和回復機制。擴大在市、縣實行黨代會常任制的試點。通過這些制度不斷疏通和拓寬黨內民主渠道，形成黨內上情下達、下情上達的機制，實現黨員對黨內事務的廣泛參與、有效管理和切實監督。

2、完善反腐倡廉相關法律和規范國家工

作人員從政行為的制度。我們黨是執政黨，黨的反腐倡廉主張和要求，既要通過制度建設制定為黨規黨法，有的還要上升到法律層面，使黨在反腐敗工作中的主張成為國家意志，以國家強制力保證反腐敗政策措施的貫徹執行。《實施綱要》貫徹依法治國、依法執政精神，在反腐倡廉制度建設的基礎上，總結實踐經驗，借鑒世界各國反腐敗作法，首次提出了“加快廉政立法進程．研究制定反腐敗方面的專門法律”、“探索制定公務員從政道德方面的法律法規”等制度建設任務，同時強調了“修訂和完善刑法、刑事訴訟法等相關法律制度”等要求。3、完善對違紀違法行為的懲處制度。“舞弊者得利，則效仿者至；舞弊者受罰，則接踵者絕。”建立完備的懲處制度。給人的行為以明確的制度指引，能夠有效地推進反腐敗工作的深入開展。《實施綱要》針對實踐中存在的突出問題，提出完善對違紀違法行為的懲處制度，一是要完善實體性懲治制度、措施。“要抓緊制定《中國共產黨紀律處分條例》、《國家行政機關公務員行政處分條例》的配套規定和黨紀政紀處分的相關制度，制定和完善對損害群眾利益行為的責任追究辦法。”特別是要探索和完善辭職、辭退、免職、降職、降薪、任職限制等有關懲處措施，以根據違紀違法的具體情節作出恰如其分的追究，做到罰當其過：二是要完善懲處的程序性制度，主要是完善違紀違法財物沒收追繳責令退賠和國際合作機制。目前我國國內一些貪污腐敗犯罪分子攜款逃往國外，企圖利用某些國家作為躲避法律懲罰的屏障。此種犯罪手段確實給我國司法機關的追逃追贓工作造成一定的困難。因此，非常有必要加強與各國的合作，建立執法合作、司法協助、人員遣返、涉案資金返還等方面的反腐敗國際合作機制，使腐敗犯罪分子無從遁形；切實打擊腐敗犯罪。

4、完善反腐敗領導體制、工作機制。

黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾支持和參與的反腐敗領導體制和工作機制，是新形勢下加強黨對反腐敗斗爭的領導、發揮黨的政治優勢、形成反腐倡廉整體合力的有效機制。這一領導體制和工作機制，適合中國國情，必須進一步堅持和完善。為此，《實施綱要》明確提出三點要求：一是抓緊制定紀委協助黨委組織協調反腐敗工作的規定。要抓住組織協調反腐敗工作的關鍵環節，規范組織協調反腐敗工作的主要任務和程序，進一步加強紀檢、司法、審計、監察之間的協作，形成既相互協作，又各自行使職權的整體合力機制。二是要認真落實黨風廉政建設責任制，制定《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》的實施辦法，對各級領導班子和領導干部在黨風廉政建設和反腐敗工作中應負的責任明確責任界限認定辦法，細化量化責任追究標準，明確責任追究的程序。三是要改革和完善紀檢監察體制和工作機制，更好的形成黨政監督合力，增強監督效果。

 

(二)推進從源頭上治理腐敗制度的改革和創新體制創新有助于鏟除腐敗滋生的土壤，黨風廉政法規制度為體制創新提供了有力保障。關于推進從源頭上治理腐敗的制度改革和創新，《實施綱要》提出了“六項改革”、“三個公開”、“四個規范”的要求。

l、深化干部人事制度改革。

選賢任能的問題非常重要。要保證黨的路線方針政策的貫徹落實，保證黨和國家的長治久安，實現經濟發展、政治文明、文化繁榮、社會安康，首先要抓住抓好干部隊伍建設。《實施綱要》按照十六大和十六屆四中全會的部署，認真貫徹落實《深化干部人事制度改革綱要》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》，以努力建立科學規范、充滿活力、有利于優秀人才脫穎而出的選人用人機制，防止干部選拔任用工作中的不正之風為目標，以建立健全選拔任用和管理監督機制，擴大干部工作中的民主為重點，提出了一系列深化干部人事制度改革的措施。

《實施綱要》提出，要繼續推行和完善民主推薦、民主測評、差額考察、任前公示、公開選拔、競爭上崗、任職試用期等制度。規范和全面推行黨的地方委員會全體會議無記名投票表決下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選制度。落實和完善黨政領導干部辭職制度和任職回避、交流制度，實行黨政領導干部職務任期制度，完善職務和職級相結合的制度，建立干部激勵和保障機制，打破選人用人中論資排輩的觀念和做法，疏通出口，推進干部能上能下機制，促進人才合理流動。抓緊制定體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價標準，以有利于全面、客觀、準確地考核評價領導班子和領導干部的德才表現和工作實績。完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例。逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍。

此外，《實施綱要》還提出要“進一步完善和規范黨和國家機關工作人員工資和津貼、補貼制度”，以確立正常的工資增長機制，實行薪職相符的工資福利制度，建立對關鍵崗位和有突出貢獻人員的激勵機制，繼續推行分配貨幣化、工資化，逐步將各類福利待遇和職務消費納入工資。

2、深化行政審批制度改革，完善規范政府共同行為的有關制度。行政審批制是計劃經濟條件下的政府管理經濟的一種重要方式，已經不適應社會主義市場經濟發展的要求，繼續深化行政審批制度改革，這是行政管理體制改革的重要內容，也是政府職能轉變的具體體現。《實施綱要》按照以行政審批制度改革為突破口，深化行政管理體制改革，轉變政府職能，將取消行政審批項目與建立規范有效的行政管理制度，完善規范政府共同行為結合起來的思路，提出了一系了改革措施：進一步清理、取消和規范行政審批事項，完善審批方式，加強后續監管。認真貫徹實施《行政許可法》，加快《行政許可法》的配套制度建設。完善行政執法責任制和評議考核制。研究制定行政收費、行政強制和行政程序等方面的法律法規。規范并加強對社團、行業組織和社會中介組織的管理。完善國有資產管理體制和監管方式，推進壟斷行業的改革，引入競爭機制，完善監管制度。健全政務公開、廠務公開、村務公開制度，制定規范電子政務的法律法規等一系列措施。

3、深化財政、金融和投資體制改革。財政、金融、投資是社會主義市場經濟條件下經濟管理的重要手段，從源頭上預防和治理腐敗，必須深化財政、金融和投資體制改革。

要完善財政管理制度，強化財政監督制約機制，進一步深化收支兩條線管理改革，完善轉移支付制度，全面推行部門預算、國庫集中收付制度，完善預算法律，加快建立財政資金績效評價體系，形成財政資金規范、安全、有效運行的機制。要以《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出的“進一步。深化金融企業制度，健全金融調控機制，完善金融監督體制”為方向，結合反腐倡廉實踐需要，“建立健全金融賬戶實名制、現金交易限制及反洗錢制度、征信管理制度。建立對大額資金外流有效監控的預警機制和金融信息共享制度”，深化金融體制改革。要深入貫徹《中共中央關于投資體制改革的決定》，“加強投資領域法規制度建設，建立和完善投資監管體系，改進并加強對政府投資的管理。”深化投資體制改革。

4、推進司法體制改革。黨的十五大確立了依法治國基本方略，黨的十六大報告明確提出了推進司法體制改革的目標和任務。司法體制改革，必然要涉及公檢法司各機關職權的合理劃分。要從制度上保障審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，解決司法權行政化和地方化問題，必須按照偵查、檢察、審判、執行相對獨立和相對集中的原則，進行司法改革。對此，《實施綱要》在貫徹十六大的精神的同時，進一步提出要通過“制定和修改有關法律”．也即通過制定和修改法院組織法、檢察院組織法、訴訟法等相關法律，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，科學配置審判權、檢察權、偵查權和執行權，形成權責明確、相互配合、相互監督、高效運轉的司法制度。

人民法院的審判活動是司法權的核心，《實施綱要》從維護法制尊嚴，樹立司法權威的高度，強調要“完善訴訟程序，完善人民陪審員制度，嚴格執行審判公開制度，保障公民、法人和其他組織的合法權益。”檢察機關是代表國家追訴和法律監督的機關，《實施綱要》提出“完善檢察機關的法律監督職能，健全檢務公開制度”，強化對刑事訴訟特別是對偵查和刑罰執行活動的監督。

同時，要“健全司法工作規范和違法司法行為責任追究制度”，以防止利益沖突情況的出現，加強對司法工作的監督，堅決懲治司祛領域中的腐敗，保證司法公正。5、規范和完善工程建設招標投標、土地使用權出讓、產權交易、政府采購等制度。《實施綱要》對中央紀委三次全會提出的“四項制度”，進行了重申和完善。提出要修訂法律，完善城市規劃許可制度和工程建設招標投標制度。嚴格市場準入退出制度，加快信用體系建設，加強對招標投標過程的監督。堅決糾正虛假投標、串標和非法掛靠等問題。修訂土地管理的相關法律法規，加強土地出讓制度建設，嚴格控制劃撥用地和協議出讓土地范圍，逐步把工業用地納入招標拍賣掛牌出讓的范圍。完善產權交易市場功能和各項監管制度，規范產權交易市場，加強對資產評估行業的監管力度，積極探索建立企業國有產權交易信息監測體系，促進市場競價機制的形成。健全政府采購制度，進一步擴大政府采購的范圍和規模，完善管理職責與執行職責分離的政府采購管理體制。

 

三、關于提高制度建設的質量和水平。嚴格貫徹執行反腐倡廉各項制度黨的十六屆四中全會《決定》指出，依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。黨制定的大政方針，提出的立法建議，確定的路線方針政策，需要通過國家立法機關的法定程序，才能夠成為國家意志，成為全社會遵循的行為規范和準則。黨風廉政和反腐敗法規制度建設是依法治國的重要組成部分，既要在立法項目的規劃上與國家法制建設的總體目標和具體安排相配套，又要在內容上與國家的相關法律規范相協調，使兩者在各自不同領域發揮作用。這些年來，黨風廉政制度建設取得了顯著成績，但還存在不少問題和不足：適應新形勢下反腐倡廉要求的法律法規體系還不健全，有的法規制度缺乏相應的配套和細化措施，有的法規制度內容落后于實踐，許多好的法規制度落實不到位，沒有發揮出應有的作用。針對這些問題，《實施綱要》提出了提高制度建設質量和水平的原則和方法，以及嚴格貫徹執行的要求。首先是要提高建章立制的質量和水平，使制定的法規制度科學合理，符合事物發展的客觀規律，切實可行。這就要求，必須以“三個代表”重要思想為指導，“根據經濟社會的發展和反腐敗工作實際，既制定反腐倡廉法規制度建設總體規劃和中長期計劃”，同時設計好每一項具體的法規制度，“做到制度建設與反腐倡廉決策相統一，制度建設進程與反腐倡廉進程相適應，制度建設與從政道德建設相結合，黨內制度建設與國家法制建設相協調。”對現行反腐倡廉法規，已經過時的要及時廢止，有明顯缺陷的要適時修訂完善，需要細化的要盡快制定實施細則，需要制定配套制度的要抓緊制定，實現制度建設的與時俱進。

再好的法規制度，如果不去執行，也會形同虛設。許多好的法規制度之所以沒有發揮應有的作用，一個非常重要的原因是執行不力。為此，《實施綱要》提出，必須認真貫徹依法治國基本方略，把反腐倡廉法規制度的貫徹執行作為大事來抓，促使廣大干部增強法律意識和法制觀念，嚴格執行各項法規制度。更好地用制度和法律規范權力的運行、約束干部的從政行為。對反腐倡廉法規制度的落實情況要定期督促檢查，加強責任追究，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。