——《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》學習輔導之四

孫繼光

一、關于監督部分

 

(一)監督部分的設計思路

監督是一個十分復雜的問題，作為《實施綱要》，不可能把監督的所有問題都講到。因此，本著從實際出發，從能用、管用的角度出發，監督部分重點講了三個問題，即監督誰，監督什么，誰來監督。監督誰，就是回答監督對象問題。從理論上講，所有掌握公共權力的人都是監督對象。監督所有擁有公共權力的人能否正確行使權力是完全正確的。這是問題的一個方面。另一方面，還必須明確監督的重點對象是誰。只有明確了監督的重點對象，我們才能抓住問題的關鍵，把有限的監督力量集中到他們身上，取得好的監督效果。？黨的十六大報告指出，要重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督。2003年公布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》(以下簡稱《黨內監督條例》)把各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人作為黨內監督的重點對象。這就明確地回答了監督對象問題。監督什么，也就是要回答監督的內容。十六大報告指出，對人財物管理和使用進行監督。《黨內監督條例》把監督內容進一步具體化，規定了七個方面。我們進一步綜合歸納后，把干部選拔任用、財政資金運行、國有資產和金融這三個領域的權力行使作為監督的重點環節和重點部位。誰來監督，也就是要回答監督主體的問題，或者說通過哪些形式來進行監督，《實施綱要》提出了6種監督形式及相應的監督措施。

 

(二)加強對領導機關、領導干部特別是各級領導班子主要負責人的監督

關于這部分內容，《實施綱要》提出了8項措施，歸納起來，主要是加強四個方面的工作：一是認真檢查黨的路線、方針、政策和決議執行情況，進一步抓好民主集中制的貫徹執行。通過檢查監督，做到認真執行中央的路線方針政策和重大決策部署，自覺維護中央權威，模范遵守黨的紀律。堅持和健全民主集中制，督促各級領導班子建立健全議事規則和決策規則，認真落實集體領導和個人分工相結合的制度。凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用，必須由領導班子集體作出決定。領導班子成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。二是進一步落實黨員領導干部民主生活會制度和領導干部個人重大事項報告等制度。組織部門要會同有關單位，做好同級領導班子民主生活會的準備、組織和服務工作，同時加強對下級領導班子民主生活會的指導。上級組織部門領導班子成員，除參加所在領導班子民主生活外，還應當參加下一級領導班子的民主生活會，了解情況。要督促領導班子成員針對自身存在的問題，以及黨員、群眾提出的意見，認真進行整改。整改情況應在一定范圍內公開。嚴格執行領導干部個人重大事項報告、述職述廉、民主評議、談話誡勉、回復組織函詢等制度，加強監督檢查，保證這些制度落到實處。三是進一步做好巡視工作，完善對紀檢監察派駐機構的統一管理。積極探索，勇于實踐，總結經驗，不斷完善巡視工作制度。充分運用巡視成果，妥善解決發現的問題。派駐機構實行統一管理后，要積極協助駐在部門黨組抓好本部門本系統的反腐倡廉工作，促進領導干部改進工作、勤政廉政。四是認真落實干部交流和回避制度。逐步加大黨委、人大、政府、政協之間的干部交流，重點抓好對縣級以上地方黨政領導班子主要成員，以及紀檢機關、組織部門、法院、檢察院和政府系統管理人財物部門的主要負責人的交流，抓好黨政機關內設機構處以上干部的交流或輪崗。要按規定落實好干部回避制度。

 

(三)加強對重點環節和重點部位權力行使的監督

1、加強對干部選拔任用工作的監督

加強監督檢查，促進《干部任用條例》的貫徹執行。各級黨委(黨組)及其組織人事部門和紀檢監察機關要繼續抓好《黨政領導干部選拔任用工作監督檢查辦法(試行)》落實情況的監督檢查工作。監督檢查要在深入上下功夫。不僅要看黨委(黨組)學習領會《干部任用條例》的情況，還要著重了解執行各項具體規定的情況；不僅要看履行干部選拔任用工作程序的情況，還要著重了解是否存在表面走程序、背后搞不正之風和腐敗的問題；不僅要看干部選拔任用的全過程，還要對干部選拔任用的結果進行科學評價，著重了解選用的干部是否優秀，有沒有識人不準、用人不當的問題。

加強對干部選拔任用工作全過程的監督，堅決防止和杜絕干部“帶病上崗”和“帶病提職”。推薦干部要充分發揚民主，堅持走群眾路線，廣泛聽取群眾意見，注重群眾公論，多數人不擁護的干部不能確定為考察對象。領導班子成員個人向黨組織推薦領導干部人選，必須負責任地寫出推薦材料并署名。完善考察方法，全面了解干部德、能、勤、績、廉等各方面的情況，既要昕上級領導的意見，又要聽一般干部和群眾的意見；既要聽正面意見，又要聽反面意見；既要重視多數人的意見，又要重視少數人的意見；既要考察干部的工作圈，又要考察干部的生活圈、社交圈，防止考察失真失實。討論任用干部要嚴格按照民主集中制辦事，堅持集體討論決定、少數服從多數。對選人用人失察失誤的，要依照有關規定追究責任。

2、加強對財政資金運行的監督

健全公共財政體制，規范財政資金分配行為。各級財政資金的分配應公開透明，主動接受人大、審計以及全社會的監督。財政資金分配必須按照部門預算的要求進行定額支出，項目支出要經過專家評審，人大通過的預算必須嚴格執行。規范各部門財政資金分配行為，有效防止部門內部多頭掌握資金、自行隨意支配資金的行為。深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革，認真檢查這幾項制度的落實情況。完善預算編制、執行的制衡機制。實行預算編制、預算執行、財政監督分立，確保財政資金運行處于內部監控之下。加強財政資金管理，提高財政資金使用效益。加快推行部門綜合預算的步伐，建立并鞏固實行部門綜合預算。深化國庫管理制度改革，盡快全面實行國庫集中支付制度。加快建立財政管理信息系統和銀行資金清算系統，實現財政與金融、稅務、銀行等部門的橫向聯網和對地方的縱向聯網，將全部財政資金的收支活動置于即時和動態的監控之中。進一步完善政府采購制度。逐步建立科學規范的政府收支分類體系，加快建立財政資金績效評價體系。

3、加強對國有資產和金融的監管一是建立和完善政府投資監管體系。建立政府投資責任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。完善政府投資制衡機制，投資主管部門、財政主管部門以及有關部門，要依據職能分工，對政府投資的管理進行相互監督。審計機關要依法全面履行職責，進一步加強對政府投資項目的審計監督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大項目稽察制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監督。建立政府投資項目的社會監督機制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府項目進行監督。

二是建立健全國有資產管理和監督體制。堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開。國有資產管理機構對授權監管的國有資本依法履行出資人職責，維護所有者權益，維護企業作為市場主體依法享有的各項權利，督促企業實現國有資本保值增值，防止國有資產流失。建立國有資本經營預算制度和企業經營業績考核體系。積極探索國有資產監管和經營的有效形式，完善授權經營制度。建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等的監管制度。

三是完善公司法人治理結構。按照現代企業制度要求，規范公司股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責，完善企業領導人員的聘任制度。股東會決定董事會和監事會成員，董事會選擇經營管理者，經營管理者行使用人權、并形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的制衡機制。企業黨組織要發揮政治核心作用，支持股東會、董事會、監事會和經營管理者依法行使職權，參與企業重大問題的決策。要堅持黨管干部原則，并同市場化選聘企業經營管理者的機制相結合。中央和地方黨委要加強和改進對國有重要骨干企業領導班子的管理。要全心全意依靠職工群眾，探索現代企業制度下職工民主管理的有效途徑，維護職工合法權益。繼續推進企業轉換經營機制，深化勞動用工、人事和收入分配制度改革，分流安置富余人員，分離企業辦社會職能，創造企業改革發展的良好環境。

四是加快推進和完善壟斷行業改革。對壟斷行業要放寬市場準入，引入競爭機制。有條件的企業要積極推行投資主體多元化。繼續推進和完善電信、電力、民航等行業的改革重組。加快推進鐵道、郵政和城市公用事業等改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。對自然壟斷業務要進行有效監管。

五是完善金融監管體制。依法維護金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范和化解金融風險，保護存款人、投資者和被保險人的合法權益。健全金融風險監控、預警和處置機制，依法嚴格實行市場退出制度。強化金融監管手段，防范和打擊金融犯罪。增強監管信息透明度并接受社會監督。處理好監管和支持金融創新的關系，鼓勵金融企業探索金融經營的有效方式。建立健全銀行、證券、保險監管機構之間以及同中央銀行、財政部門的協調機制，提高金融監管水平。

 

(四)充分發揮各監督主體的積極作用．提高監督的整體效能

l、切實加強黨內監督。加強黨內監督，首先，要重點抓好對各級領導機關和黨員領導干部特別是各級領導班子主要負責人的監督。其次，把黨組織的嚴格監督與黨員干部的自律結合起來。要嚴格執行黨章，全面貫徹《黨內監督條例》和《黨員權利保障條例》。加強黨的代表大會對黨的委員會和紀律檢查委員會、黨的委員會對黨委常務委員會、紀律檢查委員會對黨的委員會成員的監督。常委會要向全委會負責、報告工作并接受其監督。黨委要加強對黨內監督工作的領導，注重對下一級黨組織及其領導班子特別是主要負責人進行監督。廣大黨員干部特別是領導干部要經常按黨章和黨內的各項規定對照檢查，規范行為，嚴于律己。第三，要把注重制度建設與加強思想政治工作緊密結合起來。嚴格執行黨內監各項督制度，加強監督檢查，對有章不循的要嚴肅批評，限期糾正，情節嚴重的要執行紀律。教育廣大黨員領導干部切實增強接受監督的意識，正確對待來自各方面的監督。第四，要把黨內監督和黨外監督結合起來。拓寬黨員參與黨內事務的渠道，切實保障黨員的知情權、參與權和監督權。大力發展黨內民主，營造黨內不同意見平等討論的環境，為黨內監督創造條件。要大力加強群眾監督。

2、支持和保證人大監督。要正確把握人大監督的原則。人大監督必須遵循依法按程序辦事、集體行使職權和不包辦代替的原則。緊緊圍繞黨和國家的工作大局，圍繞改革發展穩定的熱點難點問題，圍繞關系群眾切身利益的問題開展監督。要突出對行政權和司法權的監督這個重點。要善于綜合運用多種監督方式，在繼續堅持和完善聽取和審議工作報告、執法檢查、代表視察等方式的同時，綜合運用詢問和質詢、特定問題調查等多種方式和手段，增強監督的針對性和有效性。要不斷健全監督法制，進一步規范和完善監督工作。

3、支持和保證政府專門機關監督。強化行政監察職能，重點圍繞解決損害人民群眾利益的突出問題和宏觀調控各項政策措施的貫徹情況等，開展監督監察，維護行政紀律，確保政令暢通，督促行政機關及其工作人員切實做到為民、務實、清廉。要著力開展廉政監察，嚴肅查處貪污腐敗行為，促進廉潔從政。加大執法監察力度，加強對政府職能部門、行政執法機關履行職責、執法程序的監督檢查，促進依法行政。加強效能監察，解決一些機關和部門效率低下、辦事推諉、資源浪費等問題，改善行政管理，提高行政效能，促進科學理政。加強審計監督。繼續強化對財政財務收支情況的真實性、合法性的審計，揭露行政管理中的貪污和腐敗問題；逐步推行效益審計，突出對重點領域、重點部門、重點資金的審計，提高行政管理的效益、效率和效能；加強對黨政領導干部、國有企業及國有控股企業領導人員經濟責任審計，解決違法違規、決策失誤、管理不善等造成的國有資產流失和損失浪費等問題。依法實行審計公告制度。監察、審計機關要依法獨立開展專門監督。各級行政機關要積極配合監察、審計機關的工作，自覺接受其依法作出的監督決定，采納其依法提出的建議。對拒不執行監督決定和無正當理由不采納有關建議的，要依法追究有關機關和責任人員的責任。

4、支持和保證司法監督。首先，要進一步推進立法工作，完善相關法律體系。第二，要加大司法監督的力度，維護司法的權威。必須堅持法律面前人人平等，有法必依，執法必嚴，違法必究，加大懲治和預防職務犯罪力度。第三，要堅持依法監督。司法監督要嚴格依照法律規定的程序進行，防止權力濫用，保障監督權的規范行使。第四，要健全司法機關內部監督機制。完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度．，健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。

5、支持和保證政協的民主監督。政協民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。支持和保證政協的民主監督，一是加強制度建設，將政協民主監督進一步納入制度化和規范化軌道。二是創新政協民主監督方式。要充分運用會議、提案、視察、建議案、反映社情民意等各種形式，開展各項活動，不斷探索民主監督的新辦法、新途徑，拓寬監督渠道，擴大監督范圍，豐富監督內容。三是進一步營造良好的民主監督環境。各級黨政機關要牢固樹立自覺接受監督的意識，依法保護委員的監督權利，擴大委員的知情范圍和參與程度，創造寬松、和諧的環境，切實保障委員提出意見和批評的權利。

6、切實加強社會監督。社會監督包括群眾監督、輿論監督以及其他監督。群眾監督是指廣大人民群眾直接或通過一定專門機構間接對各級黨政機關及其工作人員制定和執行各項制度、方針政策以及他們的工作進行檢查和督促的活動。加強群眾監督，要進一步發展社會主義民主，拓寬群眾對施政行為的監督渠道。健全民主制度，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。要擴大基層民主，佻個堆層自治組織和民主管理制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業。要完善公開辦事制度，推行政務公開、廠務公開、村務公開。進一步完善信訪、舉報制度，設立專用舉報電話。發揮工會、共青團、婦聯等人民團體的監督作用，擴大群眾有序的政治參與。要提高群眾的素質，增強群眾的監督意識和能力。

輿論監督是在黨的領導下，通過新聞報道所體現出的一種監督，其實質是人民群眾通過新聞媒體對國家和社會等公共事務的監督，是人民群眾行使社會主義民主權利、參政議政的重要形式和重要途徑。進一步發揮新聞媒體的輿論監督作用，要要統一思想，提高認識，為輿論監督創造良好環境。要圍繞中心，服務大局，堅持輿論監督的正確導向。輿論監督要從維護人民群眾的根本利益出發，把社會效益放在首位，寓正確引導于監督之中，而不能為了曝光而曝光，不能把輿論監督報道當作擴大發行量、提高收聽收視率的營利手段。輿論監督既要講動機，更要講效果。要加強機制和制度建設，建立輿論監督的長效機制，使輿論監督工作逐步走上制度化、規范化的軌道。要把握好時機和分寸，正確處理加強輿論監督與堅持正面宣傳為主的關系，十分注意正面宣傳與批評報道的比例和比重，善于運用公開報道和內參反映兩種形式，恰當把握輿論監督的時機和重點，充分發揮主流媒體在輿論監督中的主陣地和主導作用。

 

二、關于懲治部分

(一)懲治腐敗，必須從嚴。懲治與預防相輔相成、相互促進，統一于懲防體系之中。懲治有力，預防才能有效。懲治無力，教育就缺乏說服力，制度就缺乏約束力，監督就缺乏威懾力。面對當前一些領域腐敗現象依然易發多發的態勢，必須繼續嚴肅查處違紀違法案件，特別是要堅決查處大案要案。對腐敗分子，發現一個就要堅決查處一個，絕不姑息，絕不手軟。只有這樣，才能向廣大人民群眾表明我們黨加強黨風廉政建設和反對腐敗不可動搖的決心，才能消除腐敗現象帶來的消極影響，才能遏制住腐敗現象的滋生蔓延，也才能教育一大批干部。

 

(二)明確查處重點，懲治腐敗現象。根據形勢發展的要求，確定一個時期懲治腐敗的重點。當前，要以查處發生在領導機關和領導干部中濫用權力、謀取私利的違紀違法案件為重點，嚴厲懲處腐敗分子。嚴肅查處違反政治紀律的案件，嚴肅查處利用審批權、人事權、司法權違紀違法的案件，嚴肅查處貪污、受賄、行賄、挪用公款等違法案件，嚴肅查處失職瀆職、嚴重損害國家利益的案件，嚴肅查處各種以權謀私、嚴重損害群眾利益的案件。對頂風作案的要依紀依法從嚴懲處。對領導干部違反規定收送現金、有價證券和支付憑證的，按照組織程序一律先免職，再依據規定處理。“跑官要官”的，要批評教育，不能提拔重用，在重要崗位上的要予以調整，已得到提拔的要堅決撤下來；對“跑官要官”制止不力造成用人嚴重失察失誤的，要嚴肅追究責任。放任配偶、子女及其身邊工作人員利用領導干部職權和職務影響經商辦企業或從事中介活動謀取非法利益的，要辭去現任職務或者由組織責令辭職，并按規定給予紀律處分。利用婚喪嫁娶等事宜收錢斂財的，要嚴肅查處。參加賭博的，應予以免職，再依據規定處理：到國(境)外賭博的，要從嚴懲處。

 

(三)嚴格依紀依法辦案，提高執紀執法水平。查辦案件工作要堅持黨要管黨、從嚴治黨。嚴格執行和維護黨紀政紀和法律，堅持在紀律和法律面前人人平等，任何組織和個人的違紀違法行為，都必須依紀依法嚴肅處理。要堅持嚴格依紀依法行使職權，依照黨內法規和國家法律法規的規定開展辦案工作，在嚴格執行黨內法規和國家法規有關實體性規定的同時，嚴格執行有關程序性規定。嚴格按照法定權限使用辦案手段和措施，做到嚴格執法、公正執法、文明執法。要堅持實事求是、客觀公正。以事實為依據，以紀律和法律為準繩，全面客觀調查，準確認定違紀違法性質，恰當地予以處理。、堅持懲治腐敗與保護黨員干部權利并重。堅持實行懲處與教育相結合，堅持懲前毖后、治病救人的方針，維護紀律和法律的嚴肅性，教育被調查處理人及廣大黨員干部。要正確運用政策和策略；體現寬嚴相濟，區別對待。加強紀檢、審判、檢察、公安、監察、審計等執紀執法機關之間的協調配合。進一步明確紀委組織協調的原則、內容、程序和方法，妥善處理與各職能部門的關系。檢察機關要認真履行對職務犯罪進行偵查、公訴等職能，進一步加大查辦和預防職務犯罪力度。審判機關要積極履行審判職能，依法懲治和預防腐敗。行政執法機關要按照法定程序行使職權，履行職責，切實糾正行政機關違法行使權力侵犯人民群眾切身利益的行為。各執紀執法機關要樹立大局觀念，加強協調配合，完善工作程序，形成懲治腐敗的整體合力。建立跨區域協作辦案及追逃、追贓機制，完善相關程序，形成整體合力。綜合運用法律、紀律、經濟處罰、組織處理、限制從業資格等方式和手段，增強辦案的政治、經濟和社會效果，切實提高執紀執法水平。

 

(四)重視和發揮查辦案件的治本功能。查辦案件工作既有治本的作用，又有治本的功能。一方面，查辦違紀違法案件，嚴懲腐敗分子，遏制腐敗現象蔓延的勢頭，體現了從嚴治本的要求。另一方面，案件查處后通過剖析案件，針對誘發腐敗的深層次原因，深化改革，解決體制和管理上存在的弊端和薄弱環節，鏟除滋生腐敗的土壤，這又體現了治本的要求。發揮查辦案件的治本功能，應做好幾項工作：第一，要選取一些典型案件，運用這些反面教材對廣大黨員干部進行警示教育，使其從中汲取深刻教訓，增強拒腐防變能力。這是紀檢監察機關的優勢。對查辦違紀違法案件的宣傳報道，要注意內外有別。對內要加強通報；對外報道要掌握分寸，把握時機，考慮政治影響和社會效果。第二，要針對案件中暴露出來的苗、頭性、傾向性問題，及時制定規范，明確紀律要求；對一些帶有普遍性的問題，要進行專項治理。第三，要對案件進行深刻剖析，揭示腐敗滋生的深層次原因，對發現的體制機制制度和管理上存在的弊端和薄弱環節，要向有關方面提出源頭治理的建議，堵塞漏洞，鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。目前，不少紀檢監察機關實行了“一案兩報告”制度，不但要有結案報告，還要針對發案單位制度上的漏洞，提出建議整改的報告，有效推進治本工作。